Reportagem do The Intercept, publicada em 23/11/2020

Além das praias icônicas, Santa Mônica, na Califórnia, e Kona, no Havaí, têm algo em comum: foram os cenários escolhidos para sediar eventos de uma organização chamada Global Antitrust Institute, ligada à universidade americana George Mason. Foi nessas praias que, em 2018 e 2019, conselheiros e servidores do Cade, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, se reuniram junto de outras autoridades globais da área para eventos educacionais com o objetivo de “construir um entendimento das fundações econômicas de leis antitruste e de competição”, segundo um dos programas do evento.

A então conselheira do Cade Polyanna Vilanova foi uma das escaladas para a viagem a Santa Mônica. Ela ficou seis dias no evento, em junho de 2018. O que não saiu na agenda oficial, porém, é que o GAI (como é conhecido o instituto) é, em grande parte, financiado por gigantes da tecnologia – incluindo Google, Amazon e Qualcomm. E que o Google tinha, na época, pelo menos três processos sendo julgados pelo Cade, órgão federal responsável por regular a livre concorrência no Brasil. Em dois casos, houve participação direta de Vilanova. Todos foram arquivados pelo conselho em junho de 2019, livrando a empresa de multa no valor de mais de R$ 31 milhões, e um segue em investigação.

No ano passado, a cena se repetiu. Outros quatro servidores do Cade receberam convites do GAI – desta vez, para viajar a Kona, no Havaí, entre os dias 8 e 13 de setembro, ao mesmo Competition Enforcement. Foram 10 dias de afastamento.

O evento foi aberto por Joshua D. Wright, diretor executivo do GAI e professor da Universidade George Mason, que falou sobre “o jeito econômico de se pensar”. Além de professor universitário, Wright é, também, uma das principais vozes na área do direito de livre concorrência (antitruste) a defender a mínima intervenção de autoridades regulatórias.

Ele é autor de pelo menos quatro publicações acadêmicas que apoiam o posicionamento do Google – incluindo casos em que a empresa se livrou da acusação de favorecer seus próprios sites nos resultados de busca. Para Wright, a prática era um tipo de defesa em um ambiente altamente competitivo. O professor também já escreveu que uma grande concentração na indústria simplesmente não significa falta de competição – caso do Google, que domina 92% do mercado de buscas na internet. Wright já disse que fusões são boas para os consumidores porque baixam os preços e melhoram a qualidade dos produtos.

Há um conflito ético nas análises de Wright. Os institutos de pesquisa onde ele trabalha e publica seus artigos receberam muito dinheiro do próprio Google. A empresa foi uma das responsáveis por financiar o Centro de Direito e Economia da Universidade George Mason, com doações que chegaram aos US$ 726 mil (cerca de R$ 4 milhões, na cotação atual) entre 2011 e 2013. Naquele ano, ele foi nomeado pelo partido Republicano conselheiro ao FTC, a Federal Trade Commission – equivalente ao Cade nos EUA –, mas se absteve de atuar em casos envolvendo o Google por dois anos devido ao evidente conflito de interesses. No FTC, ele foi um dos responsáveis por fazer a transição para a chegada de Donald Trump.

Além de abrir o evento do GAI em Kona, ele participou ou teve suas obras mencionadas em ao menos seis mesas. Os resultados obtidos com a viagem, relatou Bráulio Cavalcanti Ferreira, coordenador de análise antitruste 1 do Cade, foram “maior conhecimento da área com base nas aulas, troca de experiência sobre antitruste com as diversas autoridades que estiveram presentes; e networking com os professores e as autoridades”.

Engavetador em série

Nos últimos seis anos, o Google enfrentou três processos no Cade por concorrência desleal. Venceu todos até agora.

Em 2013, a Microsoft acusou o Google de reduzir incentivos para as empresas que anunciassem no seu mecanismo de buscas, o Bing, ao mesmo tempo em que anunciavam no Google. Segundo a denúncia, o Google “estaria inserindo cláusulas abusivas nos termos e condições de uso para a criação de softwares que permitem a realização de campanhas publicitárias na plataforma AdWords”.

Ao analisar o caso, o Cade entendeu que não houve “efeitos negativos” na prática e que o anunciante poderia utilizar sem maiores problemas tanto o Google quanto os concorrentes. O processo foi arquivado em 19 de junho de 2019. Três meses depois, uma comitiva do Cade embarcaria para o Havaí, com passagens e hospedagens pagos pelo GAI, segundo a assessoria do órgão confirmou.

Em 2019, outros dois processos contra o Google foram engavetados pelo órgão regulatório. No primeiro, a empresa havia sido denunciada pela E-Commerce Media Group Informação e Tecnologia, dona dos sites Buscapé e Bondfaro, por praticar scrapping – ou seja, raspagem de dados – para copiar conteúdo e favorecer seus próprios produtos, como o Google Shopping.

O Cade afirmou que não havia provas. “Não haveria racionalidade na suposta prática da conduta anticoncorrencial”, escreveu a ex-conselheira Polyanna Vilanova, relatora do processo e uma das participantes da viagem à Califórnia em 2018 – e que deixou o órgão em 2019.

Em outro processo, arquivado pelo Cade naquele mesmo mês, a mesma E-Commerce Media Group acusou o Google de privilegiar o Google Shopping, seu próprio serviço de vendas, no ranking de resultados de busca – o que faria com que os rivais tivessem menos audiência e receita.

Desta vez, conselho do Cade se dividiu: três conselheiros votaram a favor do arquivamento – Vilanova, que viajou, foi uma delas – e três contra. Um dos conselheiros, Paulo Burnier, votou a favor de uma multa no valor de R$ 31,8 milhões para o Google. Outro, João Paulo de Resende, reforçou o voto na multa – mas no valor de 1% do faturamento do Google no Brasil no ano de 2010 – e ainda incluiu a proibição de que o Google exiba em seus resultados links que levem para o Google Shopping sem que haja outros concorrentes com o mesmo peso. A conselheira Paula Farani, que também havia viajado com despesas pagas para um curso do GAI no ano anterior, também votou pela condenação.

No fim, o desempate ficou por conta do presidente do Cade, conselheiro Alexandre Barreto de Souza, que votou a favor do arquivamento – ele não estava nas comitivas que viajaram a convite do GAI em 2018 e 2019.

“Não acredito que este Conselho seja o espaço adequado a se discutir ou a se estipular parâmetros e limites legais que regulamentem esse mercado. Esse mercado deve ser regulado de alguma forma? Não sei. Deve ser regulado por este Conselho? Definitivamente não”, escreveu o presidente do Cade em seu voto.

Autoridades dos EUA, onde o liberalismo é um valor caro, começaram a discordar da tese liberal. Em outubro, o departamento de Justiça dos EUA e um grupo de 11 procuradores-gerais republicanos entraram com uma ação contra o Google, sob a acusação de práticas ilegais para manter o monopólio das buscas.

É maior desafio regulatório que a empresa já enfrentou. Entre essas práticas, o governo dos EUA menciona parcerias com a Apple para ter exclusividade no navegador Safari, acordos de exclusividade, a proibição de se excluir seus aplicativos no Android e o bloqueio a outros mecanismos de pesquisa. O Google criticou o processo e afirmou que “as pessoas usam o Google porque elas escolhem fazer isso, não porque são forçadas ou porque não conseguem encontrar alternativas”.

Ao Intercept, o Google afirmou que coopera com o Cade em investigações e acredita “firmemente” que seus produtos são “inovadores, legítimos e benéficos para os usuários brasileiros”.

Viés de gratidão

Segundo o Cade, entre 2018 e 2019 o GAI promoveu seis eventos que contaram com a participação de servidores do Cade e do Ministério Público Federal. Além de Califórnia e Havaí, Dubai, Tóquio e Lisboa estavam entre os destinos. No total, 18 servidores, entre técnicos e conselheiros, participaram dos eventos do instituto. O órgão regulatório diz que escolhe as autoridades e servidores conforme “requisitos previstos na política de capacitação da entidade”.

O interlocutor entre o GAI e o Cade, segundo uma fonte cujo nome será preservado, foi muitas vezes Alexandre Cordeiro Macedo, superintendente-geral do conselho, que foi professor-visitante e fellow do Global Antitrust Institute (uma espécie de convidado do instituto) e participou de uma viagem do GAI em 2019. Joshua Wright já se referiu a ele como “amigo” durante um simpósio da George Mason University, aberto pelo brasileiro.

O Idec, Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, demonstra preocupação com esse tipo de interferência do poder privado. “Tais estratégias passam pela produção de estudos enviesados custeados por entidades que representam os setores econômicos, como uma forma de formar o conhecimento, além de outras estratégias de lobby, comunicação, que praticamente se utilizam do poder e capacidade econômica para corromper processos e cooptar atores políticos, mesmo que indiretamente”, diz Camila Leite, pesquisadora de direitos digitais do Idec.

“Não há almoço grátis”, resumiu Ana Frazão, professora de direito civil e comercial na Universidade de Brasília e ex-conselheira do Cade entre 2012 e 2015. “Não é que a gente não possa ter relações entre o poder público e instituições privadas, mas essas relações precisam ser cautelosas e pautadas pela transparência. É preciso saber quais são os propósitos daqueles cursos. Saber quem são os financiadores é fundamental”, me disse.

Para Frazão, existe um conflito de interesses potencial entre as viagens e os julgamentos envolvendo o Google e o Cade. “O que não significa que o conselheiro é suspeito”, pondera. Para ela, a relação de influência é mais sutil – e, muitas vezes, quase imperceptível. “Aquelas pessoas terão mais contato com aquela visão de mundo e serão obrigadas a retribuir. E às vezes isso atua em um plano que não é racional”.

A professora menciona um conceito da psicologia, o viés de gratidão, que defende que seres humanos têm um impulso natural para retribuir gentilezas. “Esse tipo de situação predispõe o regulador a agir mais favoravelmente àquela pessoa que lhe proporcionou a gentileza. Seja porque ele está aberto àqueles argumentos, tem mais informações de um determinado lado, seja inconscientemente”, me disse.

Esse mecanismo é um dos que alimentam o que ela chama de “mercado de ideias”. Instituições de ensino muitas vezes são financiadas por agentes privados – e, portanto, comprometidas com a difusão de valores de seus financiadores. É o que ela chama de “captura intelectual”.

“O poder econômico tem condições muito mais vantajosas para emplacar suas ideias. Isso já começa a um maior acesso às autoridades públicas”, Frazão me disse. Esse problema, para ela, é equivalente ao lobby – o que, em si, não é antidemocrático, desde que o acesso seja aberto a todos os interessados. “O lobby é problema quando ele desequilibra por completo o jogo democrático, fazendo com que só alguns atores tenham acesso”.

“Think tanks nem sempre assumem que estão sendo pagos para defender interesses econômicos e os escrúpulos, como qualquer outra commodity, acabam sendo comprados se o preço for correto. Cria-se, portanto, um verdadeiro mercado de ideias, com alta demanda por parte de agentes econômicos diretamente interessados”, ela escreveu.

O Cade diz que as participações de seus servidores em eventos são sempre pautadas por “profissionalismo e interesse público” e que não participa de cursos e eventos promovidos “diretamente” por empresas privadas. O órgão regulatório afirmou que não tem conhecimento do financiamento das atividades promovidas pelo GAI e que o comparecimento não “exerce qualquer influência” em seus trabalhos.

O Google afirmou, por meio de uma nota, que as organizações que apoia não agem no nome da empresa e que espera que elas exibam informações sobre os financiamentos em seus sites.

O GAI explicita que recebeu dinheiro do Google, Facebook, Amazon e Qualcomm em seu site. O instituto informou, por meio de uma nota ao Intercept, que funcionários de todas as agências regulatórias são bem vindos para comparecer em seus eventos educacionais e que a decisão sobre quem vai viajar fica por conta das agências.

Antitruste ultraliberal

A leniência com fusões, aquisições e outras práticas de concentração de mercado que podem ser consideradas anticompetitivas é uma prática comum entre autoridades regulatórias no mundo, e não apenas no Brasil. Isso acontece, segundo especialistas que ouvi, porque no direito antitruste predomina a visão ultraliberal da Escola de Chicago, que defende a mínima interferência do estado no poder privado. Essa ideologia começou a tomar o direito antitruste nos EUA nos anos 1980 e de lá se espalhou para a Europa e a América Latina, influenciando legisladores locais.

A ideia é a de que, em tese, se as empresas crescem e se tornam mais eficientes, elas naturalmente irão repartir as eficiências com o consumidor, e eventuais desequilíbrios seriam corrigidos pelo próprio mercado. Nesta perspectiva – que, obviamente, tem forte apoio das grandes corporações, interessadas em ter liberdade para atropelar concorrentes e monopolizar mercados –, o estado só deveria intervir se houvesse dano financeiro aos consumidores.

Quando o serviço fornecido pelas empresas é grátis – ou quando monopólios reduzem preços –, no entanto, essa lógica não faz mais sentido. Grandes corporações de tecnologia capitalizam em cima dos dados dos usuários, concentrando poder em forma de informações pessoais, e os serviços finais ao consumidor são gratuitos. Por isso, órgãos regulatórios acabam fechando os olhos para eventuais fusões e aquisições que não provoquem, de cara, um dano financeiro ao consumidor – no caso do Google, não há uma transação comercial com os usuários, na prática. Isso, segundo alguns autores, fez com que o capitalismo de livre mercado, no caso dos EUA, convertesse o país em uma terra de monopólios.

É só lembrar da compra do WhatsApp pelo Facebook. O serviço de mensagens sequer era monetizado – por isso, não se enquadrava nos critérios para que a transação fosse notificada aos órgãos regulatórios internacionais, que lavaram as mãos. A compra foi concluída sem maiores dores de cabeça por US$ 22 bilhões, aumentando ainda mais o poder e o tamanho do Facebook.

“Grandes empresas de tecnologia ilustram muito bem as limitações desse paradigma”, me disse Iagê Miola, professor de Direito da Escola Paulista de Política, Economia e Negócios da Universidade Federal de São Paulo, a Unifesp. O Google, ele exemplifica, controla o mercado mundial de buscas. “É uma empresa dominante, quase monopolista. E muitas vezes ela abusa desse domínio para adquirir mais poder e prejudicar outras empresas”.

Uma investigação do projeto The Markup, dedicado a cobrir o poder exercido por corporações de tecnologia, mostrou que, em 15 mil buscas no Google analisadas, em média, mais de 40% das primeiras páginas de resultados inteiras eram de produtos do próprio Google.

“Da perspectiva do consumidor, a gente poderia dizer que é um serviço aparentemente gratuito, ele já te dá o resultado ali, muito rápido, o consumidor está sendo muito bem atendido e não tem aumento de preço porque não tem nem preço”, diz Miola. “Mas, ao mesmo tempo, essa prática vem sendo associada com a inviabilização de várias empresas e vários setores. Eles não aparecem mais. Você usa o serviço do Google para usar outros sites, mas ela te mantém dentro da própria estrutura do Google. Isso tem um impacto econômico em empresas que dependem dessa busca”.

No caso dos consumidores, há impacto em outros direitos fundamentais, mais difíceis de mensurar – privacidade, por exemplo. Há fusões e aquisições focadas apenas na compra de bases de dados, sem claro prejuízo financeiro ao consumidor. Com mais dados, a empresa consegue anabolizar seus algoritmos, alimentando-os com dados ultrassensíveis de saúde, por exemplo, melhorar seus serviços e fornecer publicidade ainda mais persuasiva.

“Esse foco no preço pode estar nos tornando míopes para uma série de outras estratégias anticompetitivas”, diz Ana Frazão. Para ela, as grandes plataformas têm como estratégia crescer com métodos artificiais – e autoridades antitruste deveriam, também, vigiar o processo competitivo.

Um caso que pode se tornar emblemático é a compra da startup de relógios e dados de saúde FitBit pelo Google por mais de US$ 2 bilhões (cerca de R$ 10 bilhões). No Brasil, o Idec, Instituto Brasileiro de Defesa ao Consumidor, cobrou que o Cade investigasse o negócio. Para o Instituto, a aquisição ameaça a concorrência do mercado e fortalecerá ainda mais o poder do Google no mercado da economia digital, já que a empresa abocanhará uma enorme quantidade de dados sensíveis, de saúde, para alimentar sua base de dados e fornecer publicidade direcionada. Outras ações semelhantes foram propostas pelas autoridades regulatórias na União Europeia e na Austrália.

“A Google tem tido uma estratégia agressiva de aquisições nos últimos anos, concentrando cada vez mais dados e mais poder”, diz Camila Leite, do Idec.

O Google nega que se trata de uma operação de dados – para a empresa, é de “dispositivos”. “O mercado de wearables é altamente competitivo e acreditamos que a combinação dos esforços de hardware do Google e da Fitbit aumentará a concorrência no setor, beneficiará consumidores e fará com que a próxima geração de dispositivos seja melhor e mais acessível”, disse a assessoria de imprensa da empresa. O Google também afirma que tem um “compromisso” de não utilizar os dados de saúde da Fitbit em seus anúncios.

Além dos casos em que foi absolvido, o Google responde a outros três processos dentro do Cade. O Yelp, serviço de busca de serviços locais, acusa o Google de “abusar de sua posição dominante no mercado de busca para impedir o tráfego de busca que o Yelp necessita para formar sua comunidade de dedicados colaboradores”. O Google argumenta que, com o seu serviço de busca local, que concorre com a empresa, “o mercado se tornou vibrante” e isso não prejudicou concorrentes.

Em outro, o Google é investigado por “raspar” conteúdo de sites para exibir em seus próprios resultados de busca. No caso – uma investigação adicional requerida pela conselheira Paula Azevedo após o arquivamento do processo anterior – inclui não apenas conteúdo no Google Shopping, mas também no Google News, o serviço de investigação de notícias do Google. E, no último, o Cade investiga práticas anticompetitivas que adota nos celulares com Android – a empresa obriga, por exemplo, fabricantes a pré-instalarem os aplicativos da empresa. O caso está sendo investigado, também, pela Comissão Europeia.

Em janeiro deste ano, os conselheiros do Cade receberam novos convites do GAI. Desta vez, a viagem seria para Buenos Aires. O evento era limitado a apenas 25 colaboradores para garantir engajamento ativo e troca de experiências. A experiência e o conhecimento de cada um, diz o convite, são “muito importantes” para o instituto. O material deixou claro que hotéis – cinco noites – alimentação e passagens aéreas estariam incluídas.

O evento acabou adiado por causa da pandemia, mas o conselheiro Walter de Agra Junior já estava em Buenos Aires. De lá, recebeu um e-mail, disponível no sistema do Cade, de Judy U. Jin, gerente de operações e eventos do GAI, avisando sobre a mudança na programação e oferecendo ajuda para voltar para casa.

“Você ainda tem as suas reservas, então você pode aproveitar uma noite ou duas no hotel. Eu estarei lá também. Vamos aproveitar ao máximo o tempo juntos”, diz a mensagem. “Nos vemos em Buenos Aires!”